耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，保護(hù)耕地不僅要保數(shù)量，更要提質(zhì)量。黨的二十大報(bào)告和今年中央一號(hào)文件都提出，要牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

在國(guó)際上，日本、韓國(guó)以及歐洲部分發(fā)達(dá)國(guó)家是如何開(kāi)展農(nóng)田建設(shè)的？這些國(guó)家在農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)、制度標(biāo)準(zhǔn)、政策措施、資金籌措等方面形成了怎樣的體系，有哪些經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供有益借鑒？

日本：政府主導(dǎo)、共同參與，高投入、高標(biāo)準(zhǔn)

日本山地多、平地少，耕地資源尤為稀缺，且地塊散碎分布。為此，日本陸續(xù)制定了《農(nóng)地法》《土地改良法》等一系列法律、法規(guī)和規(guī)范性文件等，構(gòu)建法律、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)相配套的農(nóng)田建設(shè)制度體系，為農(nóng)田建設(shè)有序進(jìn)行提供了重要制度保障。多年來(lái)，日本相繼開(kāi)展土地整理合并、荒地開(kāi)墾、圍海圍湖造田等建設(shè)，并為農(nóng)田配套建設(shè)了灌排渠系、水源工程和農(nóng)用道路等設(shè)施。

日本農(nóng)田建設(shè)投入經(jīng)歷了快速增長(zhǎng)到穩(wěn)定維持的過(guò)程，目前形成了以政府主導(dǎo)、相關(guān)利益主體共同參與的農(nóng)田建設(shè)投入機(jī)制。到2009年，日本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成，每畝投入約4.6萬(wàn)元人民幣。2010年以后，日本政府每年投入穩(wěn)定在185-200億元人民幣，主要用于相關(guān)設(shè)施設(shè)備的運(yùn)營(yíng)維護(hù)。據(jù)調(diào)查，日本近畿管區(qū)土地改良項(xiàng)目?jī)H灌排工程的畝均投入就達(dá)1.75萬(wàn)元人民幣，遠(yuǎn)高于我國(guó)。

此外，根據(jù)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的重要性，對(duì)于重點(diǎn)設(shè)施的投資，日本中央政府負(fù)擔(dān)三分之二；對(duì)于非重點(diǎn)設(shè)施的投資，中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)80%以上，其中農(nóng)田建設(shè)面積較大的工程投入，中央政府承擔(dān)66.6%，地方政府承擔(dān)29.4%，農(nóng)民承擔(dān)4%；農(nóng)田建設(shè)面積小的工程投入，中央政府承擔(dān)50%，地方政府承擔(dān)37.5%，農(nóng)民承擔(dān)12.5%。

位于日本本州島中部的茨城縣，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)位居日本第二位，農(nóng)作物栽培面積居日本第二，主要種植水稻、小麥、大豆、柑橘、蔥等農(nóng)作物。然而隨著日本人口老齡化日趨嚴(yán)峻，茨城縣的水戶市、茨城町農(nóng)民數(shù)量也隨之明顯減少，近十年來(lái)農(nóng)民數(shù)量下降17%，如今當(dāng)?shù)?成以上的農(nóng)業(yè)人口超過(guò)65歲。為了應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力短缺等問(wèn)題，當(dāng)?shù)刎叫柰ㄟ^(guò)農(nóng)田建設(shè)來(lái)增加農(nóng)戶規(guī)?；?jīng)營(yíng)面積。

在2012年以前茨城縣水田區(qū)域中約80%未開(kāi)展農(nóng)田建設(shè)，農(nóng)田排水不良、農(nóng)道寬度不夠，嚴(yán)重影響了區(qū)域內(nèi)農(nóng)機(jī)作業(yè)，對(duì)農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營(yíng)造成很大局限性。為此，2012年茨城縣分兩階段啟動(dòng)了農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，涉及13個(gè)園區(qū)，涵蓋耕地675公頃，總投資133億日元，折合人民幣畝均約6.5萬(wàn)元，其中日本中央政府就承擔(dān)了66.6%。

第一階段于2012年至2015年，茨城縣進(jìn)行農(nóng)民的土地調(diào)整規(guī)劃設(shè)計(jì)，使土地集中整塊化。第二階段于2016年至2025年，進(jìn)行農(nóng)田的道路、農(nóng)田水利設(shè)施等建設(shè)，旨在通過(guò)農(nóng)田建設(shè)使當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，便于大型機(jī)械操作，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高作物產(chǎn)量和質(zhì)量。針對(duì)農(nóng)田細(xì)碎化和分散化嚴(yán)重問(wèn)題，日本政府強(qiáng)調(diào)農(nóng)田建設(shè)要注重耕地權(quán)屬和地塊調(diào)整，通過(guò)農(nóng)田建設(shè)促進(jìn)農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大耕作單元（方田）面積，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

多年來(lái)，日本主要通過(guò)田塊規(guī)劃、完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、土地改良與合并等措施系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)田建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)多功能發(fā)展。整治前期，除了基礎(chǔ)研究、調(diào)查評(píng)價(jià)等工作外，還要在此基礎(chǔ)上獲取詳細(xì)資料、完成數(shù)據(jù)分析，用1-2年時(shí)間完成項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，按6-8年時(shí)間安排建設(shè)周期。同時(shí)，日本一貫注重堅(jiān)持較高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，注重工程質(zhì)量和長(zhǎng)期效益，防洪按30年一遇標(biāo)準(zhǔn)，排澇按10年一遇標(biāo)準(zhǔn)，工程有效使用期為30-50年；在農(nóng)田水利建設(shè)中，干、支、斗、農(nóng)渠（溝）全部襯砌硬化，橋涵閘配套齊全，因地制宜采用管道輸水；對(duì)田間機(jī)耕道和農(nóng)村道路進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃整治，鋪設(shè)瀝青路面，以利于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)流通，改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活條件。此外，日本同樣重視后期管護(hù)。

韓國(guó)：多級(jí)財(cái)政投入為主、農(nóng)民多形式參與

為了滿足國(guó)家農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)需要，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)地綜合整治，韓國(guó)的農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)地整治始于20世紀(jì)60年代，代表法案為《農(nóng)業(yè)區(qū)域振興法》。20世紀(jì)60年代，韓國(guó)農(nóng)田建設(shè)以小型農(nóng)田水利工程為主，中央政府承擔(dān)總投入的40%，其余由地方政府和農(nóng)民承擔(dān)；70年代，中央政府投入比例調(diào)整為50%，地方政府承擔(dān)投入的30%，農(nóng)民承擔(dān)20%；80年代初，中央政府投入比例調(diào)整為60%，地方政府投入比例為20%，農(nóng)民仍然承擔(dān)20%；80年代后期，中央政府投入比例升為70%，地方政府投入比例仍為20%，農(nóng)民投入比例降為10%。90年代至今，按照農(nóng)田建設(shè)分類確定投入比例，其中小型農(nóng)田建設(shè)工程中央政府投入比例為80%，地方政府投入比例為20%，農(nóng)民不需要投入；大型農(nóng)田建設(shè)工程投入全部由中央政府承擔(dān)。

早在1970年，韓國(guó)地方政府就免費(fèi)給全國(guó)近3萬(wàn)個(gè)村莊發(fā)放建設(shè)所需的水泥、鋼筋、管道等物質(zhì)資料成品或半成品。農(nóng)民雖然不承擔(dān)投入，但需征得項(xiàng)目區(qū)三分之二農(nóng)戶同意后才可向政府申請(qǐng)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，農(nóng)田建設(shè)完成后農(nóng)民還需參與工程的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。另外，韓國(guó)鼓勵(lì)農(nóng)民投工投勞，由村民來(lái)選擇最急需的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、道路硬化等項(xiàng)目，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與工程建設(shè)的主動(dòng)性和積極性，提高資金的使用率。

在20世紀(jì)60年代，韓國(guó)主要以農(nóng)業(yè)振興區(qū)域或保護(hù)區(qū)域建設(shè)為依托，鼓勵(lì)推進(jìn)相鄰農(nóng)地的普通規(guī)?；?，重點(diǎn)完善農(nóng)田水利及道路等設(shè)施配套，著力提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化水平。70年代中期，韓國(guó)逐步認(rèn)識(shí)到農(nóng)地整治是推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的重要力量，并開(kāi)始強(qiáng)調(diào)農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)村地區(qū)發(fā)展、生態(tài)可持續(xù)規(guī)劃等相銜接。在此期間，韓國(guó)的農(nóng)地整治成為國(guó)家“新村建設(shè)”以及生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組成部分，涉及農(nóng)田灌溉設(shè)施建設(shè)、雜交水稻推廣等多個(gè)方面，極大增強(qiáng)農(nóng)田建設(shè)的配套性和完整性。到了20世紀(jì)90年代末，韓國(guó)的已建設(shè)耕地面積達(dá)70%以上，在此基礎(chǔ)上政策實(shí)施重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向推行更大規(guī)模的農(nóng)地整理和地塊整合，配套更先進(jìn)的農(nóng)業(yè)設(shè)施，在國(guó)土整治框架下推進(jìn)農(nóng)地綜合整治。同時(shí)，韓國(guó)出臺(tái)《環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)法》，提出要大幅度減少化肥、農(nóng)藥施用，建立生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)，農(nóng)田建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)轉(zhuǎn)向增強(qiáng)農(nóng)田的多功能性，并與農(nóng)產(chǎn)品加工和流通、農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合。

歐洲：從“數(shù)量”向“數(shù)量”“質(zhì)量”“生態(tài)”并重轉(zhuǎn)變

總體來(lái)看，歐洲部分發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)田建設(shè)及其投入機(jī)制的演變與農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程脈絡(luò)相承，不同農(nóng)業(yè)發(fā)展階段側(cè)重點(diǎn)有所不同，總體而言從以農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主向建設(shè)、管護(hù)和地力提升并重轉(zhuǎn)變；從單純注重“數(shù)量”向“數(shù)量”“質(zhì)量”“生態(tài)”三位一體推進(jìn)轉(zhuǎn)變。在資金投入方面，歐洲主要發(fā)達(dá)國(guó)家也堅(jiān)持政府投入主導(dǎo)，形成多方參與、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的分級(jí)投資、成本分?jǐn)偟臋C(jī)制。

在英國(guó)，政府對(duì)包括土地改良、田間供排水設(shè)施在內(nèi)的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)以及自然條件較差的山區(qū)提供補(bǔ)助金，整治、改良土地可獲60%的補(bǔ)貼，對(duì)園藝農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行的土地改良、建筑和購(gòu)置設(shè)備政府給予15%-25%的補(bǔ)助。對(duì)農(nóng)場(chǎng)主自己修建道路、堤壩、供電系統(tǒng)等設(shè)施，英國(guó)政府則按所需費(fèi)用的三分之二提供補(bǔ)助。

德國(guó)將聯(lián)邦政府專項(xiàng)基金、州政府地方債券發(fā)行、競(jìng)標(biāo)企業(yè)稅收減免和土地所有者投入相結(jié)合，構(gòu)建了完善的融資機(jī)制和模式。對(duì)于集體設(shè)施工程，德國(guó)政府一般資助總費(fèi)用的80%；對(duì)于自然保護(hù)與景觀維護(hù)等，政府資助100%；對(duì)于度假地和修養(yǎng)地的設(shè)施修建，政府資助65%-75%。

在荷蘭，土地整治和農(nóng)田建設(shè)的成本由政府、公共機(jī)構(gòu)（農(nóng)業(yè)銀行為主）和土地權(quán)屬方共同承擔(dān)，項(xiàng)目資金的70%由政府承擔(dān)，約20%由公共機(jī)構(gòu)出資，約10%由土地所有者（主要包括農(nóng)民或農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體）出資。

綜合日韓以及歐洲部分發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)田建設(shè)及其投入機(jī)制的做法經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)越是耕地資源稀缺、土地散碎的地區(qū)越重視農(nóng)田建設(shè)，此外上述各國(guó)的畝均投入資金普遍高于我國(guó)。高投入意味著高產(chǎn)出，隨著各國(guó)建設(shè)項(xiàng)目的落實(shí)，農(nóng)田建設(shè)已經(jīng)成為各國(guó)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展不可或缺的重要一環(huán)。

“建好”農(nóng)田只是第一步，在此基礎(chǔ)上要“用好”，更要“管護(hù)好”。在規(guī)劃設(shè)計(jì)和資金籌措方面，既要形成“國(guó)家主導(dǎo)、多方參與”的投入機(jī)制，還要通過(guò)“責(zé)任共擔(dān)、利益共享”來(lái)充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的積極性，讓農(nóng)民深度參與農(nóng)田建設(shè)和管護(hù)。