以產(chǎn)能提升為糧食安全提供根本保障
——對話李國祥、李谷成、習銀生

李國祥：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員。

李谷成：華中農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院院長、教授、博士生導師。

習銀生：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員。

主持人：農(nóng)民日報·中國農(nóng)網(wǎng)記者 趙宇恒 王田

糧食綜合生產(chǎn)能力是糧食產(chǎn)量得以實現(xiàn)的基礎。今年中央一號文件明確提出，扎實推進新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動。由國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭會同有關部門編制的《新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動方案（2024-2030年）》（以下簡稱《方案》），近日由國務院印發(fā)實施，引發(fā)社會關注。新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動“新”在哪、難在哪？有何良方良策？本期對話邀請李國祥、李谷成、習銀生三位專家，結合當前糧食生產(chǎn)的新形勢、新變化進行深入探討。

2009年實施的千億斤糧食產(chǎn)能提升規(guī)劃，已經(jīng)使我國完全具備了1.3萬億斤糧食產(chǎn)能。隨著居民食物消費不斷升級，歷史經(jīng)驗反復證明，穩(wěn)步提高糧食產(chǎn)能，才是糧食安全的根本保障

主持人：我國糧食生產(chǎn)此前有過幾次千億斤產(chǎn)能提升，效果如何？新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動與之前有何不同？

李國祥：我們這樣一個有14億多人口的大國，必須把飯碗牢牢端在自己手上。2009年，為了進一步提高國家糧食安全保障水平，應對全球金融危機沖擊，擴大內(nèi)需，我國制定了《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》，計劃用12年時間通過水利工程建設、改造中低產(chǎn)田和選育推廣優(yōu)良品種等手段，以提高稻谷、小麥和玉米三大作物產(chǎn)量并兼顧大豆增產(chǎn)為主要任務，使2020年糧食生產(chǎn)能力達到1.1萬億斤以上，比2008年糧食產(chǎn)能增加1000億斤。但實際上全國糧食總產(chǎn)量2012年就比2008年增產(chǎn)1000億多斤，全國糧食總產(chǎn)量2015年比2008年增產(chǎn)了2000億多斤，2022年全國糧食總產(chǎn)量比2008年則增產(chǎn)了3000億多斤，實際糧食產(chǎn)能提升的幅度和進度都顯著超過規(guī)劃確定的任務。

習慣上，我國將糧食總產(chǎn)量增量1000億斤（5000萬噸）作為一個臺階。2009年實施的千億斤糧食產(chǎn)能提升規(guī)劃，已經(jīng)使我國完全具備了1.3萬億斤糧食產(chǎn)能，保守地說，這一規(guī)劃讓我國產(chǎn)能邁上了兩個多臺階。

李谷成：上一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動取得顯著成效，我國糧食總產(chǎn)量穩(wěn)步增加，連續(xù)9年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上。特別是2023年，大面積提高單產(chǎn)在全國糧食產(chǎn)量高位增加中發(fā)揮了重要作用，單產(chǎn)提高對增產(chǎn)的貢獻達58.7%，有效緩解了自然災害的影響，實現(xiàn)以豐補歉、以秋補夏。這一階段，中國糧食生產(chǎn)經(jīng)歷了結構調(diào)整，高度重視科技和政策創(chuàng)新驅(qū)動，重點關注耕地質(zhì)量提升和種子“芯片”。面對資源和環(huán)境雙重約束，糧食增產(chǎn)不再簡單依賴于耕地面積的擴大，而是轉(zhuǎn)向提高單產(chǎn)和效率，強調(diào)科技創(chuàng)新、種質(zhì)資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護。通過改良品種、提高耕種技術和災害防控能力，依靠良田良種良技良法，在保障糧食安全的同時，有效推動了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

習銀生：上一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升規(guī)劃實施后，我國糧食種植面積穩(wěn)中有增，單產(chǎn)持續(xù)提高，生產(chǎn)集約化程度明顯提高，小麥、玉米、水稻三大主糧已基本實現(xiàn)全程機械化；糧食適度規(guī)模經(jīng)營迅速發(fā)展，目前全國有種糧家庭農(nóng)場176.5萬個、種糧合作社54.2萬家，占新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體總數(shù)的37.5%，種糧家庭農(nóng)場場均種糧面積148.8畝；糧食生產(chǎn)進一步向主產(chǎn)區(qū)集中，13個糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）糧食產(chǎn)量約占全國四分之三，糧食品種結構進一步優(yōu)化。

主持人：當前我國糧食市場供需有哪些新變化？這些變化對我國糧食生產(chǎn)提出了哪些新要求？

習銀生：總體上，我國糧食供需仍處于緊平衡態(tài)勢，但近年來有所改善。從供給看，糧食供給有保障。一是糧食生產(chǎn)連年豐收，2023年我國人均糧食占有量超過490公斤，高于人均400公斤的國際糧食安全標準線。二是品種結構有所優(yōu)化，小麥、稻谷兩大口糧品種連年產(chǎn)大于需，供應絕對有保障，優(yōu)質(zhì)水稻、專用小麥供給增加；此前存在產(chǎn)需缺口的玉米近年來產(chǎn)量增加較多，供需形勢明顯改觀；大豆擴種成效明顯，自給率水平得到提高。三是糧食庫存比較充裕，糧食庫存處于較高水平，糧食庫存消費比遠高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的17%-18%的安全水平。

從需求看，我國糧食需求仍處于增長狀態(tài)，需要利用國際貿(mào)易進行品種調(diào)劑和彌補部分品種的缺口，糧食進口處于高位，特別是飼料糧進口量較大。2020-2023年，我國糧食進口量均超過1.4億噸，2023年達到1.6億噸，同比增長11.7%，占當年我國糧食產(chǎn)量的23.3%。其中，進口大豆9941萬噸、玉米2714萬噸、高粱521萬噸、大麥1133萬噸，凸顯出我國糧食供需中飼料糧供給不足的結構性矛盾。

為適應這一變化，我國糧食生產(chǎn)應以市場化需求為導向，在確?？诩Z安全的基礎上，以飼料糧為主攻方向，積極調(diào)整生產(chǎn)結構，重點發(fā)展大豆、玉米等生產(chǎn)，以滿足糧食需求，實現(xiàn)“谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標。

李國祥：我國糧食產(chǎn)能建設帶來的糧食產(chǎn)能提升成效顯著。社會上擔心的一個問題是：我國糧食產(chǎn)能提升是否會帶來新一輪的糧食相對過剩和糧食供給結構性矛盾的進一步加劇？這些顧慮并非空穴來風。2009年實施新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃后，2013年就開始出現(xiàn)糧食相對過剩的狀況，2016年國家調(diào)整玉米等臨時收儲政策，進行供給側結構性改革，財政包袱重、倉容不足等衍生問題才得到緩解?？紤]到我國進入總人口減少和老齡化加快的新階段，以及居民食物消費升級對糧食需求結構將產(chǎn)生深遠影響，如何防范新的糧食供給相對過剩風險，特別是主要用于口糧消費的稻谷和小麥供給相對過剩，避免糧食供求結構性矛盾加劇，是實施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動需要注意的。

主持人：幾位專家剛剛也提到，上一輪糧食產(chǎn)能提升成效顯著，我國糧食實現(xiàn)連續(xù)多年豐收，2023年中國人均糧食占有量達到493公斤，繼續(xù)高于國際公認的400公斤糧食安全線。在這樣的背景下，我們?yōu)楹芜€要繼續(xù)提升糧食產(chǎn)能？

李國祥：保障糧食穩(wěn)定安全供給是加快建設農(nóng)業(yè)強國的頭等大事。我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多時期，實施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動具有重大時代意義。牢牢把住國家糧食安全主動權，必須要進一步提升我國糧食生產(chǎn)能力?？傮w上說，我國糧食供給能力在不斷增強。但是，隨著居民食物消費不斷升級，歷史經(jīng)驗反復證明，穩(wěn)步提高糧食產(chǎn)能，才是糧食安全的根本保障。無論是面對極端天氣，還是國際糧食供應鏈的不確定性，只要我們有足夠的糧食生產(chǎn)能力作為支撐，就有了應對的基礎。

習銀生：我國糧食雖然連年豐收，但糧食安全的基礎還不牢固，消費需求不斷升級，糧食需求仍剛性增長，把14億多中國人的飯碗牢牢端在自己手中的壓力依然很大。同時，各種不確定性因素沖擊全球農(nóng)產(chǎn)品供應鏈，國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的不穩(wěn)定性明顯增加，我國保障糧食安全面臨的外部環(huán)境日趨復雜。糧食安全始終是國家的頭等大事，實施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動，不僅有利于夯實糧食安全根基，將中國人的飯碗端得更牢，而且有利于為穩(wěn)大局、應變局、開新局提供基礎保障和戰(zhàn)略支撐。

糧食總產(chǎn)要再上千億斤臺階的難度很大。要從面積和單產(chǎn)兩方面深挖潛力，抓住種子和耕地兩個核心，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略

主持人：糧食產(chǎn)能再上千億斤臺階難不難？難在哪？

李國祥：難度肯定是有的。顯然，新時代新征程提升糧食產(chǎn)能，與十多年前的時代背景和建設任務等并不完全相同。此外，我國資源環(huán)境條件改善對提升糧食產(chǎn)能提出新要求。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，不過也要看到，實施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能行動，依靠耕地大面積增加或者復種指數(shù)大幅度提高的方式不現(xiàn)實，在糧食播種面積基本穩(wěn)定的前提下，能否實現(xiàn)新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升目標？這是一個難點。

李谷成：除了自然資源稟賦條件的限制外，還有技術、管理、經(jīng)營主體等多方面的挑戰(zhàn)。比如農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新短板。雖然我國農(nóng)業(yè)科技取得了顯著進步，但與發(fā)達國家相比，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率和成果轉(zhuǎn)化率仍然存在較大差距，在種源核心技術、智能農(nóng)機研發(fā)、精準化農(nóng)業(yè)裝備應用、數(shù)字農(nóng)業(yè)技術等新質(zhì)生產(chǎn)力領域亟需提高。再比如轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式方面，在大國小農(nóng)的特殊農(nóng)情下，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然以小規(guī)模分散的農(nóng)戶家庭經(jīng)營方式為主，這限制了先進生產(chǎn)技術的應用和推廣。如何在鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的條件下，保持歷史耐心，充分保障農(nóng)民利益，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展社會化服務體系，有序推動土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，是實現(xiàn)糧食產(chǎn)能提升的一個關鍵問題。當然還有氣候變化和自然災害的影響。近年來，極端天氣事件頻發(fā)，如洪澇、干旱、高溫等自然災害對糧食生產(chǎn)構成了嚴重威脅。加強農(nóng)業(yè)防災減災體系建設，提高糧食生產(chǎn)的災害應對能力和恢復能力，是確保糧食安全的重要環(huán)節(jié)。

習銀生：我國糧食產(chǎn)量已連續(xù)多年增產(chǎn)并創(chuàng)歷史新高，起點高、基數(shù)大，繼續(xù)增產(chǎn)的難度大，特別是在三大主糧單位面積產(chǎn)量都已達高位的情況下，糧食總產(chǎn)要再上千億斤臺階的難度很大。此外，提高農(nóng)民種糧積極性的難度也大。種糧補貼對于糧食產(chǎn)量的邊際效應逐步降低，政策對農(nóng)民種糧的激勵作用降低。種糧比較效益持續(xù)偏低，不利于提高農(nóng)民種糧積極性。大多數(shù)青壯年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，甚至出現(xiàn)部分耕地撂荒。

主持人：推動糧食產(chǎn)能再上千億斤臺階，潛力何在？應該著重從哪些方面發(fā)力？

李國祥：實施新一輪糧食產(chǎn)能提升行動，應主要依靠科技進步，提高資源利用率，走綠色發(fā)展道路，把握我國人口變化趨勢和居民食物消費升級規(guī)律，實現(xiàn)產(chǎn)量邁上新臺階和結構進一步優(yōu)化的糧食產(chǎn)能提升目標。要借鑒上一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升做法，立足國情變化，充分考慮中長期糧食需求的未來變化，將糧食產(chǎn)能提升和大豆油料產(chǎn)能提升結合起來，確保形成有效糧油產(chǎn)能，既解決現(xiàn)階段存在的糧油生產(chǎn)資源配置與糧油需求不匹配難題，還要更好適應未來我國糧食需要，增強糧食產(chǎn)業(yè)韌性，掌握糧食安全主動權，確保糧油等穩(wěn)定安全供給。

習銀生：推動糧食產(chǎn)能再上千億斤臺階，要從面積和單產(chǎn)兩方面深挖潛力，特別是單產(chǎn)潛力較大。措施上，要抓住種子和耕地兩個要害，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。

藏糧于地，首先要嚴格落實耕地保護制度。落實耕地保護黨政同責制，對耕地保護突出問題實行一票否決。健全耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護制度體系，改革完善耕地占補平衡制度，堅持“以補定占”，確保耕地數(shù)量有保障，質(zhì)量有提升。加強退化耕地治理，加大黑土地保護力度，持續(xù)整治“大棚房”，因地制宜推進撂荒地利用。其次，要加強高標準農(nóng)田建設。優(yōu)先把東北黑土地區(qū)、平原地區(qū)、具備水利灌溉條件地區(qū)的耕地建成高標準農(nóng)田，適當提高中央和省級投資補助水平，取消各地對產(chǎn)糧大縣資金配套要求，逐步把基本農(nóng)田全部建設成高標準農(nóng)田，有效提高耕地地力等級，促進糧食產(chǎn)能提升。再次，要加強后備耕地利用。分區(qū)分類開展鹽堿耕地治理改良，開展鹽堿地綜合利用試點，拓展我國耕地利用空間。

藏糧于技，就是要強化農(nóng)業(yè)科技支撐，走主要依靠提高單產(chǎn)提升糧食產(chǎn)能的路徑。要加快推進種業(yè)振興行動，加大種源關鍵核心技術攻關，加快選育推廣生產(chǎn)急需的自主優(yōu)良品種，推動生物育種產(chǎn)業(yè)化擴面提速。加快先進農(nóng)機研發(fā)推廣，完善農(nóng)機購置與應用補貼政策，全面提高糧食生產(chǎn)機械化水平。要分品種大面積實施單產(chǎn)提升行動，開展良種良機良法配套，集成推廣一批高產(chǎn)技術模式，充分挖掘單產(chǎn)潛力。

李谷成：還要加強改革創(chuàng)新和政策支持。堅持改革與科技雙輪驅(qū)動，在高水平制度型開放的背景下，在遵循世界貿(mào)易組織規(guī)則的前提下，優(yōu)化農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持結構，用足用好“綠箱”政策，加大對糧食生產(chǎn)的補貼和扶持力度，建立健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)補貼政策體系。進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，做好第二輪土地承包到期后再延長30年的相關工作。以小農(nóng)戶為基礎、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為重點、社會化服務為支撐，推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度，加快構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營體系。

提升糧食產(chǎn)能絕不是簡單地增加產(chǎn)量，更應該包括滿足營養(yǎng)健康需求、優(yōu)化品種品質(zhì)結構、消除“隱性饑餓”等多維度的豐富內(nèi)涵。此外，還要建立健全農(nóng)民種糧收益保障機制和主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，充分調(diào)動種糧農(nóng)民和產(chǎn)糧大縣的積極性

主持人：糧食產(chǎn)能提升與優(yōu)化品種品質(zhì)結構存在怎樣的聯(lián)系？怎樣通過優(yōu)化品種品質(zhì)結構提升糧食產(chǎn)能？

習銀生：糧食產(chǎn)能提升與優(yōu)化品種品質(zhì)結構是相輔相成、有機統(tǒng)一的關系。提升糧食產(chǎn)能應是提高有市場需求的糧食品種產(chǎn)能，糧食只有在品種品質(zhì)上適應市場需求，才是有效產(chǎn)能。優(yōu)化品種品質(zhì)結構的目的也是為了提高糧食綜合生產(chǎn)能力，并且以保障國家糧食安全為基本底線。當前，通過優(yōu)化品種品質(zhì)結構提升糧食產(chǎn)能，一方面，在品種上需要發(fā)展市場較為短缺的玉米、大豆等飼料糧生產(chǎn)，進一步提高玉米大豆占糧食產(chǎn)量的比重，更好地滿足畜牧業(yè)發(fā)展對飼料糧的需求。另一方面，在品質(zhì)上需要發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻谷、強筋小麥等優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)，以適應消費升級的需要。

李谷成：提升糧食產(chǎn)能絕不是簡單地增加產(chǎn)量，更應該包括滿足多樣化的營養(yǎng)健康需求、優(yōu)化品種品質(zhì)結構、消除“隱性饑餓”等多維度的豐富內(nèi)涵。一是要堅持育種技術改良研發(fā)。將傳統(tǒng)育種和現(xiàn)代生物技術整合應用，重點研發(fā)具有耐病、耐旱、高產(chǎn)等特性的品種，大面積提高糧食單產(chǎn)。二是要針對市場和消費者對糧食品質(zhì)的需求變化，通過育種改良糧食的營養(yǎng)成分、口感等品質(zhì)特性，發(fā)展綠色倉儲、精深加工，提高糧食附加值，滿足市場多樣化需求。三是要整合耕種、管理、收獲等全領域全環(huán)節(jié)的技術，采用“四良”集成組裝的綜合性解決方案，集成推廣良田良種良機良法，對耕地實行數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的有效保護。

李國祥：實施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動，重點任務之一是要制定實施細則。隨著經(jīng)濟發(fā)展，我國糧食消費總趨勢是居民人均谷物類口糧消費趨于減少，而人均肉蛋奶和水產(chǎn)品等副食品消費趨于增加；口糧消費總量趨于減少，而飼料糧消費消耗總量趨于增加。以大豆和玉米為例，大豆和玉米都是重要的飼料糧。在耕地資源有限的情況下，大豆生產(chǎn)與玉米生產(chǎn)爭地矛盾突出。從飼料糧的營養(yǎng)成分來看，主要充作能量飼料的玉米替代性較強，近年來，養(yǎng)殖業(yè)普遍接受了高粱、大麥、小麥等替代玉米的做法。但主要作為蛋白飼料的大豆，盡管業(yè)內(nèi)也在通過科研創(chuàng)新嘗試替代方案，但總體上沒有玉米替代方案效果明顯。在現(xiàn)有科技水平和我國居民食物消費格局條件下，應讓更多的地方優(yōu)先種植大豆，擴大大豆主產(chǎn)區(qū)范圍，通過品種創(chuàng)新和政策支持等手段，促進大豆產(chǎn)量邁上新臺階。

主持人：提高糧食綜合生產(chǎn)能力，主要靠廣大農(nóng)民，靠主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣。在提高種糧農(nóng)民和產(chǎn)糧大縣的積極性上，有哪些良方良策？

習銀生：目前，我國四分之三以上的糧食產(chǎn)自主產(chǎn)區(qū)，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，必須充分調(diào)動種糧農(nóng)民和產(chǎn)糧大縣的積極性。調(diào)動“兩個積極性”，必須建立健全農(nóng)民種糧收益保障機制和主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。要穩(wěn)定并適度提高糧食最低收購價，繼續(xù)實施并完善耕地地力保護補貼和玉米大豆生產(chǎn)者補貼、稻谷補貼政策。完善農(nóng)資保供穩(wěn)價應對機制，探索建立與農(nóng)資價格上漲幅度掛鉤的動態(tài)補貼辦法。完善農(nóng)業(yè)保險制度，擴大完全成本保險和種植收入保險政策實施范圍，盡快實現(xiàn)所有糧食品種全國范圍全覆蓋。加強糧食宏觀調(diào)控，牢牢守住不發(fā)生“賣糧難”的底線。持續(xù)加大產(chǎn)糧大縣支持力度，探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制，深化多渠道產(chǎn)銷協(xié)作，支持主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食精深加工業(yè)，使主產(chǎn)區(qū)財力盡早達到全國平均水平。

李谷成：建立健全利益補償機制要綜合施策，探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制，擴大產(chǎn)糧大縣種糧大戶的獎勵資金規(guī)模，確保種糧農(nóng)民和主產(chǎn)區(qū)能夠從糧食產(chǎn)能提升中獲得實質(zhì)性收益。此外，還應加強農(nóng)產(chǎn)品市場建設。進一步完善市場化取向的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，逐步消除工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”，實現(xiàn)農(nóng)民勞動所得與其市場價格價值的匹配。通過加強品牌建設、質(zhì)量認證等措施，促進農(nóng)戶與現(xiàn)代市場有機銜接，增強農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，提高農(nóng)民市場收益。

主持人：居安思危，思則有備，有備無患。我國糧食雖然連年豐收，但仍要看到，面對國內(nèi)外糧食市場的復雜變化，在新形勢下，實施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動關系著我們端牢飯碗、飯碗里主要裝中國糧。想要實現(xiàn)高位再增產(chǎn)，挑戰(zhàn)是一定的，在耕地規(guī)模短時間內(nèi)無法持續(xù)擴大的情況下，要在存量上多想辦法，瞄準重點優(yōu)化品種品質(zhì)結構，充分挖掘單產(chǎn)潛力，抓住種子和耕地兩個要害，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。感謝三位嘉賓做客《對話》欄目，帶來精彩觀點！