形成長(zhǎng)效機(jī)制　統(tǒng)籌保護(hù)耕地
——來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的建議

作者：農(nóng)民日?qǐng)?bào)·中國(guó)農(nóng)網(wǎng)記者 李秀萍

2024年歲末閉幕的十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過(guò)國(guó)務(wù)院關(guān)于耕地保護(hù)工作情況的報(bào)告。報(bào)告顯示，根據(jù)2023年度全國(guó)國(guó)土變更調(diào)查結(jié)果，全國(guó)耕地面積19.29億畝。從布局變化看，持續(xù)多年的耕地“南減北增”開始轉(zhuǎn)為“南北雙增”；從坡度變化看，園林地“上山”、耕地“下山”趨勢(shì)初步呈現(xiàn)。

針對(duì)耕地保護(hù)工作面臨的困難和問(wèn)題，該報(bào)告認(rèn)為，城鄉(xiāng)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等仍將不可避免占用一部分耕地；耕地“非糧化”不同程度存在；提升保護(hù)與建設(shè)水平仍存在困難和挑戰(zhàn)；耕地空間分布格局還需優(yōu)化；保持糧食需求國(guó)內(nèi)穩(wěn)定供給的壓力將長(zhǎng)期存在。為此，參與分組審議的全國(guó)人大常委會(huì)組成人員多方建言，下一步工作當(dāng)務(wù)之急是穩(wěn)住耕地總量，提升耕地質(zhì)量，嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法，堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)，強(qiáng)化永續(xù)利用。

正視需要加快研究解決的問(wèn)題

全國(guó)人大常委會(huì)委員李紀(jì)恒曾到廣西西部地區(qū)專題調(diào)研耕地保護(hù)工作。分組審議中，他提出六個(gè)方面問(wèn)題建議加快研究解決。

如何看待耕地保護(hù)與落實(shí)大食物觀的關(guān)系問(wèn)題？李紀(jì)恒建議，全面摸清耕地、草地、園地、水域、林地的食物生產(chǎn)潛力，提出不同階段以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地保護(hù)對(duì)策。如何應(yīng)對(duì)耕地保護(hù)與我國(guó)人口未來(lái)走勢(shì)的關(guān)系？他表示要思考、正視人口低生育率和老齡化趨勢(shì)下的耕地保護(hù)工作新情況。怎樣理解耕地保護(hù)與不同地區(qū)自然條件的對(duì)應(yīng)關(guān)系？李紀(jì)恒說(shuō)：“我國(guó)地區(qū)差異巨大，干旱、洪澇、鹽堿、寒冷等因素，嚴(yán)重制約著耕地開發(fā)、保護(hù)和利用。需要充分利用農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，綜合研究水資源條件、鹽堿地類型和土地利用方式等，真正實(shí)現(xiàn)耕地資源擴(kuò)容、提質(zhì)、增效?！?/p>

談及怎樣做好耕地保護(hù)中不同部門及其政策之間的協(xié)同問(wèn)題，李紀(jì)恒表示：耕地保護(hù)需要多部門協(xié)同履職，尤其是自然資源與農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門。在整治耕地“非糧化”等問(wèn)題過(guò)程中，個(gè)別地方出現(xiàn)政策執(zhí)行加碼、機(jī)械執(zhí)行等問(wèn)題，也有復(fù)耕效果不佳引發(fā)的資源浪費(fèi)之憂。這都需要強(qiáng)化部門協(xié)同和政策合力，系統(tǒng)化實(shí)施治理。他還說(shuō)，耕地碎片零星、生產(chǎn)組織分割、農(nóng)村住宅分散空置、資源閑置低效等是當(dāng)前制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的難題，需要加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度等措施推動(dòng)解決。

如何看待耕地保護(hù)與不同省份發(fā)展水平相適應(yīng)的問(wèn)題？特別是如何在確保糧食安全、守住耕地紅線的前提下確保革命老區(qū)、發(fā)展落后地區(qū)跟上發(fā)展整體步伐？李紀(jì)恒認(rèn)為還需要再研究，“原來(lái)的貧困地區(qū)基本是農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，依托種糧食保證不返貧難度大，要加大對(duì)這些地區(qū)的支持力度?！?/p>

兼顧耕地保護(hù)和農(nóng)民利益保障

“從過(guò)去經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是耕地面積的增減還是耕地撂荒和‘非糧化’態(tài)勢(shì)，都呈現(xiàn)出波浪式的變化趨勢(shì)。這種情況與對(duì)耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)工作的重視程度以及種糧利潤(rùn)有很大關(guān)系?！绷邢瘜徸h的全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)委員魏后凱說(shuō)，保護(hù)耕地、穩(wěn)定糧食播種面積、加強(qiáng)耕地撂荒治理，都需要建立相關(guān)利益保障機(jī)制，保護(hù)耕地和保障糧食安全一定要形成長(zhǎng)效機(jī)制。

全國(guó)人大常委會(huì)委員譚天星建議實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和農(nóng)民利益保障的有機(jī)統(tǒng)一。一方面完善耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，另一方面加大扶持力度，激發(fā)農(nóng)民種糧積極性，在促進(jìn)農(nóng)民不斷增收中實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)耕地。

“現(xiàn)在大家關(guān)心的是耕地的‘非糧化’，這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該辯證看待?！绷邢瘜徸h的江蘇省人大常委會(huì)副主任曲福田表示，保護(hù)耕地、保障糧食安全，從本質(zhì)上說(shuō)是要保護(hù)耕地的生產(chǎn)力，不能因?yàn)椤胺羌Z化”破壞耕地結(jié)構(gòu)、減少耕地面積。他建議各地因地制宜列出耕地利用的負(fù)面清單。

曲福田建議，針對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地綜合整治要加強(qiáng)制度化建設(shè)，因?yàn)樵谕恋卣芜^(guò)程中，不僅涉及土地面積、質(zhì)量，還涉及產(chǎn)權(quán)、利益等，要保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益。另外，他還表示，園林地“上山”、耕地“下山”趨勢(shì)是對(duì)的，但工作推進(jìn)過(guò)程中一定要因地制宜、實(shí)事求是，畢竟涉及農(nóng)民的耕作半徑，涉及農(nóng)民的利益，涉及補(bǔ)償問(wèn)題等，要把好事辦好。

列席審議的全國(guó)人大民族委員會(huì)委員郭正耀一直參與耕地恢復(fù)整改工作，他同樣建議，實(shí)事求是根據(jù)實(shí)際情況逐地塊建檔立卡、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，留足整改恢復(fù)過(guò)渡期。

分階段、分類型妥善處理“非糧化”問(wèn)題

“要穩(wěn)妥有序地推進(jìn)‘非糧化’問(wèn)題整改，防止耕地恢復(fù)工作簡(jiǎn)單化和‘一刀切’，避免對(duì)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收產(chǎn)生較大影響?！比珖?guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)雪克來(lái)提·扎克爾在分組審議時(shí)如是說(shuō)。他建議分階段、分類型妥善處理“非糧化”問(wèn)題。對(duì)破壞原有耕地結(jié)構(gòu)性質(zhì)和生態(tài)環(huán)境的“非糧化”行為要堅(jiān)決禁止，對(duì)臨時(shí)性且已恢復(fù)的耕地生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要采取價(jià)格支持、給予補(bǔ)貼和宣傳引導(dǎo)等鼓勵(lì)性方式，促進(jìn)農(nóng)戶逐步恢復(fù)選擇糧食種植。

全國(guó)人大常委會(huì)委員蔣超良表示，調(diào)研中各地普遍反映，自2019年第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查以來(lái)，由于監(jiān)測(cè)手段和方向的變化，各地發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)的耕地被大量認(rèn)定為其他地類，屬于耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地，需整改恢復(fù)。同時(shí)，種植草本、藤本、淺根系作物可以在短期內(nèi)恢復(fù)用于糧食生產(chǎn)，改種糧食作物對(duì)糧食產(chǎn)量影響不大。為此，他建議從構(gòu)建和優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)格局以及發(fā)揮地方比較優(yōu)勢(shì)方面考慮，推動(dòng)耕地認(rèn)定與耕地保護(hù)相結(jié)合、與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展相契合、與大食物觀需求相吻合，拓寬耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，差異化發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，將種植草本、藤本、淺根系作物等對(duì)耕作層不造成破壞的土地認(rèn)定為耕地。

蔣超良還表示，地方反映，當(dāng)前除經(jīng)依法審批允許建設(shè)占用林地外，林地不得轉(zhuǎn)為其他地類。平原地區(qū)擬發(fā)展規(guī)?；a(chǎn)的農(nóng)田內(nèi)零星分布的林地轉(zhuǎn)為耕地沒(méi)有政策依據(jù)，如果推進(jìn)耕地恢復(fù)則進(jìn)入森林督查圖斑。為此，蔣超良建議研究可否打通政策壁壘，在不涉及三級(jí)以上保護(hù)林地、古樹名木并符合生態(tài)評(píng)價(jià)要求的前提下，允許林地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，由地方根據(jù)土地適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，統(tǒng)籌耕地保有量和森林覆蓋率，遵循宜耕則耕、宜園則園、宜林則林、宜草則草原則，堅(jiān)持耕地利用優(yōu)先序，優(yōu)化耕地、林地、草地等農(nóng)用地空間布局，推動(dòng)耕地和其他農(nóng)用地地類有序流轉(zhuǎn)。

高度重視耕地生態(tài)保護(hù)工作

2024年以來(lái)，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)先后赴河南、湖南、內(nèi)蒙古、黑龍江、廣西等地就耕地保護(hù)工作進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研。據(jù)此，全國(guó)人大常委會(huì)委員段春華建議下大力氣提升耕地質(zhì)量。他說(shuō)：“長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)耕地更多采取高強(qiáng)度、超負(fù)荷的使用方式，耕地年年不間斷播種、收獲，休耕輪作的數(shù)量有限，造成基礎(chǔ)地力退化，土壤有機(jī)質(zhì)含量降低，一些地方耕地面臨著土壤酸化、潛育化、重金屬污染的風(fēng)險(xiǎn)，土壤污染類型的復(fù)雜程度各異，治理修復(fù)技術(shù)欠缺和資金不足問(wèn)題并存，必須統(tǒng)籌兼顧，下大力氣解決?！?/p>

談及健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度體系，蔣超良表示，目前我國(guó)耕地生態(tài)保護(hù)仍然面臨土壤污染、微生物減少、面源污染等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，要高度重視耕地生態(tài)保護(hù)工作。他建議，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，既要進(jìn)一步減少化肥、農(nóng)藥的使用總量，科學(xué)管控肥料、農(nóng)藥等的不合理施用，又要嚴(yán)防工業(yè)和城鎮(zhèn)污染向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，科學(xué)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用，有序推進(jìn)重金屬污染耕地治理修復(fù)。

全國(guó)人大常委會(huì)委員楊永英說(shuō)，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)調(diào)研報(bào)告指出，耕地管理和利用效能需要不斷增強(qiáng)。自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等部門的耕地、園地、林地、草地以及糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)等數(shù)據(jù)不對(duì)接，部門間工作職責(zé)交叉、政策合力不夠，影響耕地用途管控和功能區(qū)落實(shí)。他建議對(duì)此加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

全國(guó)人大常委會(huì)委員鄭建閩建議加快建立保障耕地用于種植基本農(nóng)作物的管理體系，健全耕地種植用途管控監(jiān)測(cè)體系，促進(jìn)耕地利用結(jié)構(gòu)更加高效、科學(xué)、合理。