聚焦代表法第四次修正——保障代表依法履職　完善履職監(jiān)督管理

作者：農(nóng)民日報·中國農(nóng)網(wǎng)記者 李秀萍

人大代表是人民代表大會的主體，是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法是規(guī)范和保障人大代表依法行使代表職權(quán)、履行代表義務(wù)、發(fā)揮代表作用的基本法律。2024年12月，十四屆全國人大常委會第十三次會議對代表法修正草案二次審議稿（以下簡稱“二審稿”）展開審議。2024年12月25日至2025年1月23日，二審稿在中國人大網(wǎng)公開征求意見期間，共收到601人提出的2422條意見。

此次代表法修改，系該法自1992年通過并施行以來的第四次修正。黨的二十大要求加強人民當(dāng)家作主制度保障，黨的二十屆三中全會要求加強人民當(dāng)家作主制度建設(shè)。堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度，是其中重要內(nèi)容。此次修改貫徹落實黨中央決策部署，總結(jié)新時代人大代表工作的實踐經(jīng)驗，豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式，健全吸納民意、匯集民智工作機制，加強代表工作能力建設(shè)和履職監(jiān)督管理，深化代表對國家機關(guān)各方面工作的參與。

完善代表依法行權(quán)履職保障

十四屆全國人大常委會第十三次會議期間，針對二審稿，全國人大常委會組成人員積極建言獻策。

二審稿規(guī)定，代表在本級人民代表大會閉會期間，參加由本級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團安排的代表活動，代表所在單位必須給予時間保障。對此，全國人大常委會委員楊振武表示，從實踐來看，人大代表參加的立法、監(jiān)督、調(diào)研等各類活動，既有常委會安排的，也有各專門委員會和常委會工作機構(gòu)組織開展的。他建議在該條的“本級人民代表大會常務(wù)委員會”之后，增加“本級人民代表大會各專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)”，深化代表對人大各項工作的參與，支持和保障代表依法履職。

二審稿第五條規(guī)定，代表應(yīng)當(dāng)自覺接受人民監(jiān)督。根據(jù)憲法的規(guī)定，代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定，地方各級人大代表應(yīng)當(dāng)向原選區(qū)選民或者原選舉單位報告履職情況，修改后的代表法也作出相應(yīng)的銜接性規(guī)定。全國人大常委會委員張勇建議，在二審稿第八條代表義務(wù)中增加一項規(guī)定：“依法報告履職情況，接受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督?！绷硗猓徃宓谌龡l對代表應(yīng)邀列席本級人大常委會會議和專門委員會、常委會工作機構(gòu)組織的會議，參加本級人大常委會組織的各項活動作出規(guī)定，張勇建議進一步明確對代表相關(guān)意見建議的辦理要求，增加一款規(guī)定：“代表在列席會議和參加活動中提出的意見和建議，由本級人民代表大會常務(wù)委員會辦事機構(gòu)、工作機構(gòu)或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團研究處理，或者交有關(guān)機關(guān)、組織研究處理?！?/p>

地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法明確鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席團以及主席、副主席密切聯(lián)系代表，聽取反映代表提出的建議、批評意見等相關(guān)職責(zé)。在代表工作的實踐中，也需要大會主席團進一步加強對代表建議、批評和意見的督辦力度。因此，全國人大常委會委員段春華建議將二審稿第十一條第一款修改為：各級人民代表大會常務(wù)委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席團應(yīng)當(dāng)密切同代表的聯(lián)系，加強代表工作能力建設(shè)，支持和保障代表依法履職，充分發(fā)揮代表作用；將第五十一條第五款修改為：縣級以上的各級人民代表大會有關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會代表工作委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席團應(yīng)當(dāng)加強對代表建議、批評和意見的督促辦理。

列席審議的上海市人大常委會副主任陳靖建議更加突出人大代表在全過程人民民主中的作用，明確實踐的路徑，在二審稿中增加規(guī)定，代表應(yīng)當(dāng)在民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)踐行全過程人民民主，通過參與基層立法聯(lián)系點、代表聯(lián)系群眾平臺等方式始終同人民保持密切聯(lián)系。建議將近年來實踐證明行之有效的好做法和經(jīng)驗上升為法律，在代表享有的權(quán)利條款中增加規(guī)定，如邀請代表列席人大常委會，參與立法調(diào)研、起草、認(rèn)證、審議、評估等工作，參與執(zhí)法檢查、專題調(diào)研。

健全代表發(fā)揮監(jiān)督作用機制

針對代表建議、批評和意見的辦理，二審稿明確代表建議、批評和意見辦理情況的報告應(yīng)當(dāng)予以公開。對此，列席審議的全國人大外事委員會委員于旭波加以肯定，認(rèn)為目前要求應(yīng)當(dāng)予以公開的主要是辦理情況的報告，一般來說會比較概括化，建議進一步增加透明度，以利更好調(diào)動代表履職積極性，推動代表意見、建議辦理質(zhì)量提升，特別是推動政府相關(guān)工作進展。另外，不同代表每年可能會就一些相關(guān)的問題提出類似意見和建議，有更多公開的信息對代表而言是很好的參考。

二審稿第二十條第五款規(guī)定，質(zhì)詢案按照主席團的決定由受質(zhì)詢機關(guān)答復(fù)。列席審議的全國人大代表張義民建議參照憲法第七十三條的表述加以修改，明確各級人民代表大會代表提出的質(zhì)詢案，受質(zhì)詢的機關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)，更好體現(xiàn)法律的強制性意義。

“代表法修改，要健全人大代表發(fā)揮監(jiān)督作用的機制。”全國人大常委會委員林銳如是說。他表示，監(jiān)督目前仍然是人大代表履職中相對薄弱的環(huán)節(jié)，二審稿相關(guān)條款對各級人民政府、監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)及時通報工作情況、提供信息資料、保障代表的知情權(quán)作出規(guī)定，但人大監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的關(guān)鍵一環(huán)，其優(yōu)勢在于點多面廣、常態(tài)化、日?；?。他建議在二審稿第三章中，除視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動形式外，研究增加代表監(jiān)督活動有關(guān)條款，并建立人大代表監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督之間的銜接機制，形成監(jiān)督工作閉環(huán)。

林銳還建議健全人大代表聯(lián)系選民的機制。他表示，二審稿相關(guān)條款對人大常委會如何聯(lián)系代表給予明確規(guī)定。但是對于人大代表如何聯(lián)系選民，僅有原則性要求。各地在實踐中探索出建立人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站、立法聯(lián)系點等行之有效的做法，建議要把實踐中行之有效的做法固化為制度規(guī)定。

二審稿規(guī)定，代表應(yīng)當(dāng)正確處理從事個人職業(yè)活動與執(zhí)行代表職務(wù)的關(guān)系，不得利用執(zhí)行代表職務(wù)干預(yù)執(zhí)法、干涉具體司法案件、插手招標(biāo)投標(biāo)等經(jīng)濟活動或者變相從事商業(yè)活動牟取個人利益。對此，全國人大常委會委員翁杰明建議加上“違規(guī)”二字，也就是“不得利用執(zhí)行代表職務(wù)違規(guī)干預(yù)執(zhí)法”。因為人大代表通過正常方式，對不當(dāng)?shù)膱?zhí)法提出糾正意見，不屬于干預(yù)執(zhí)法。全國人大常委會委員江天亮同樣建議對此加以修改。

二審稿規(guī)定，各級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強同代表的聯(lián)系，聽取代表的意見和建議。對此，全國人大常委會委員肖開提·依明建議增加規(guī)定“積極回應(yīng)代表的關(guān)切，加強和改進工作”。針對“各級人民政府及其所屬各部門，監(jiān)察委員會，人民法院，人民檢察院，根據(jù)本級人民代表大會常務(wù)委員會的統(tǒng)籌安排，可以邀請代表參與相關(guān)工作和活動，聽取代表的意見和建議”的規(guī)定，他建議將“可以”修改為“應(yīng)當(dāng)”。二審稿還規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團應(yīng)當(dāng)記錄代表履職情況”，肖開提·依明建議增加規(guī)定“完善代表履職評價體系和激勵機制，加強代表履職監(jiān)督管理”。

重視立法過程中的公眾參與

此次代表法修正，全國人大及其常委會高度重視立法過程中的公眾參與。

2024年11月，十四屆全國人大常委會第十二次會議對代表法修正草案展開初次審議。會后在中國人大網(wǎng)公開征求意見期間，共收到196人提出的336條意見，另收到3封來信。社會公眾主要對代表閉會期間的活動、代表聯(lián)系人民群眾機制、代表履職保障和監(jiān)督等提出意見。

此外，全國人大常委會法制工作委員會通過代表工作信息化平臺，專門面向全國人大代表征求意見；委托各地通過座談會、代表履職平臺等途徑，聽取轄區(qū)內(nèi)各級人大代表特別是基層人大代表的意見；邀請代表參加有關(guān)調(diào)研和座談會。各基層立法聯(lián)系點紛紛召開代表法修改意見征詢會，聽取代表意見。在代表法修正草案起草、審議各環(huán)節(jié)，福建才溪、河南駐馬店、湖南長沙、廣西三江、西藏巴宜、寧夏平羅等許多基層立法聯(lián)系點還積極聽取并反饋基層人民群眾的意見建議。對于代表和基層立法聯(lián)系點提出的意見建議，全國人大常委會法制工作委員會認(rèn)真研究吸收，并在二審稿中加以吸納、有所體現(xiàn)。

吸納各方意見建議，二審稿細化人大代表的履職規(guī)范，突出對代表履職的政治要求，明確代表密切聯(lián)系群眾的原則要求，完善代表權(quán)利義務(wù)的有關(guān)規(guī)定。把近年來人大代表工作中一些比較成熟的經(jīng)驗做法上升為法律，比如建立健全常委會組成人員和專門委員會、常委會工作機構(gòu)聯(lián)系代表的工作機制，設(shè)區(qū)的市級以上各級人大代表可以在本行政區(qū)域內(nèi)跨原選舉單位進行視察、開展調(diào)研等。同時，完善支持和保障人大代表履職方面的規(guī)定，如對代表履職給予往返的旅費，對身體殘疾代表履職給予必要幫助和照顧，加強代表履職宣傳工作等?！斑@些規(guī)定對優(yōu)化代表履職環(huán)境、調(diào)動代表履職積極性，都會產(chǎn)生積極作用。”全國人大常委會委員蔣超良如是評價。

四川省成都市人大常委會研究室副主任席盤林一直關(guān)注此次代表法修正。在他看來，增加規(guī)定設(shè)區(qū)的市級以上各級人民代表大會代表可以在本行政區(qū)域內(nèi)跨原選舉單位開展調(diào)研等，不僅有必要，而且有意義。二審稿還規(guī)定縣級以上的各級人民代表大會常務(wù)委員會制訂年度代表工作計劃。對此，席盤林表示，制訂年度代表工作計劃法定化，就是要確保代表工作做到人民群眾心坎上，有助于一項一項按照時間節(jié)點和目標(biāo)任務(wù)要求對照抓好落實。

二審稿規(guī)定代表資格終止的七種情況，其中包括“辭職被接受或者被責(zé)令辭職的”，將“責(zé)令辭職”補充作為代表資格終止的法定情形予以明確。安徽省蕪湖市三山經(jīng)濟開發(fā)區(qū)人大工委四級調(diào)研員滕修福對此格外關(guān)注。他進一步提出立法完善建議，建議總結(jié)實踐經(jīng)驗，將“引咎辭職”“勸辭”“責(zé)令辭職”寫入代表法第五章，并明確不同類型代表辭職方式的原則要求，以強化對代表的監(jiān)督。

列席審議的全國人大代表夏永祥表示，修改代表法，基層代表反響很好，盼望立法機關(guān)和相關(guān)工作機構(gòu)進一步加大對代表法的宣傳力度，加大執(zhí)法檢查力度。同樣來自基層的全國人大代表劉錦秀則盼望進一步明確各級代表履職平臺和代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)規(guī)范，進一步健全國家機關(guān)以及常委會組成人員聯(lián)系基層代表的機制保障，進一步完善基層代表執(zhí)行職務(wù)的保障以及在閉會期間的學(xué)習(xí)、調(diào)研活動規(guī)定等。

經(jīng)過充分審議，全國人大常委會組成人員普遍認(rèn)為，二審稿已經(jīng)比較成熟，建議經(jīng)進一步審議和修改完善后依照法定程序提請十四屆全國人大三次會議審議。